采购需求如何表述预期功能？

案情回放

某医院在某次政府采购活动中以公开招标的形式委托代理机构采购某医疗设备1套，评审方法为综合评分法。经评审，A公司被推荐为中标候选人，B公司为二中标候选人。采购人确认中标结果后，采购代理机构发布了中标结果公告，公布A公司为中标人，并公布其得分情况。同时，代理机构按照相关规定，依法告知了B公司其终得分和排序。B公司在法定质疑时限内提出质疑，质疑内容为A公司所投产品无法满足关键条款“具备可升至XX功能，硬软件可预升平台”，并罗列了A公司中标产品制造商官方宣传资料，以及从该产品其他使用方处实地询问、考察得到的结论：A公司中标产品，不具备“可升至XX功能，硬软件可预升平台”。因为两者终得分较为接近，该条参数是否得分直接关系着二者的排名顺序。故B公司认为A公司此处应为虚假应标，扣除相应分数后，B公司得分应超过A公司，成为本项目中标候选人。

因为相关质疑内容均为技术指标。故代理机构组织了原评标委员会协助答复质疑。评标委员会针对质疑内容复核了A公司的投标文件后，得出结论：A公司投标文件已对该项内容进行明确响应，并按照招标文件要求提供了相关证明材料，维持原评审结论，原中标候选人排序不变。B公司随后向财政部门提出投诉，认为招标文件的要求是“所投产品必须具备该功能，只是目前不需要配置，A公司中标产品明显不具备该功能”。财政部门经向A公司征询，A公司表示，招标文件要求为“今后可升，而不是现在拟购设备就必须具备该功能”。该公司产品虽然自身不具备该功能，但是后期在借助三方辅助设备的情况下完全可以满足今后的升功能，其在文件中已经明确响应，完全满足此次招标文件的相关要求，且无任何虚假应标或其他违法违规行为。

财政部门经征求采购人对采购需求的本意描述以及相关专对A公司所投产品技术指标的判定。终裁定采购人采购需求描述用语不准确，含有歧义，导致投标人在响应投标时对采购需求理解出现明显的偏差。本次采购结果无，责令采购人拟定明确的采购需求后，重新组织采购活动。

上述问题终的落脚点在于采购需求的表述存在歧义。如果采购需求描述准确，由此将会引出以下新的问题：是采购需求中是否可以包含未来需要的预期功能？即相关功能的预算不包含在本次采购预算中，但如果今后预算充足时，马上可以及时增购的功能；二是采购人对预期功能的需要是否具有现实意义，是否对其他产品形成了限制和排斥；三是如果要对预期功能进行采购，应该如何表述更为合理？

问题分析

采购需求中是否可以包含未来需要的预期功能？

《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）六条 ：“本办法所称采购需求，是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等。”《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令87号，以下简称87号令）十条：“采购需求应当完整、明确，包括以下内容：（）采购标的需实现的功能或者目标，以及为落实政府采购政策需满足的要求；……（三）采购标的需满足的质量、安全、技术规格、物理特等要求；……（七）采购标的的其他技术、服务等要求。”两者都明确地表达了采购需求是指对于采购标的的技术、功能、质量要求，其根本的采购目的在于“实现项目目标”。87号令还设置了保底条款“采购标的的其他技术、服务等要求”。由此可见，如果采购人出于实际项目需要，对于拟采购标的全生命周期具有确定的采购目标，那么，为了实现该目标，采购人可以将未来需求的预期功能作为采购需求。但这需要注意的是，该项预期功能应该是采购标的本身具备的常规功能，而非某特定制造商特意开发出来的对其他产品功能的扩展功能。

采购人对预期功能的需要是否具有现实意义，是否对其他产品形成了限制和排斥？

据笔者了解，医疗行业的多数大型医疗设备，尤其是影像诊断设备，基本上都存在该问题，同型号产品中标价格差异明显。通俗地讲就是“满配”“高配”和“低配”的区别。尤其是各种辅助诊疗的医疗分析软件，相当多的医疗设备产品在出厂时即配备了所有的辅助诊疗分析软件，只是需要原厂授权码来进行激活，但考虑到开发成本及市场竞争，这些软件又往往是需要采购人付费采购。采购人的实际经办人员在实际采购过程中，既要考虑到实际使用科室的“高、大、上”的“技术要求”和“功能实现”，又要考虑财务部门“精打细算”“预算精准”的要求。如此来，就往往产生“小碟盛大菜”的难题。而政府采购往往“低价中标”导致的“价廉物不美”的现状又让他们头疼不已。在此背景之下，“先定档次、有钱增购”就成了他们折中的应对办法。对今后预期功能作要求成了他们解决这难题的重要举措。但是预期功能在适用上要避免对其他产品形成限制和排斥。需要重点考虑以下几个方面：是市场上具备定的竞争，不得因此而指向特定或者限定的产品或者制造商；二是不得作为实质条款；三是赋分要具备定的合理，需要综合考虑该指标设定带来便利价值的大小。总体原则就是让具备预期功能的产品在技术分上的领先优势可以通过价格差来进行弥补，从而反向促进市场的充分竞争。

如果要对预期功能进行要求，应该如何表述更为合理？

案例中引起争议的关键点就是A公司认为该功能在采购项目发生时点不需要，后期才需要；B公司认为在采购项目发生时点就需要满足该功能。这两种理解其实还会导致另外个问题，即报价基础不致。单从“成本论”上讲，是否具备某项功能，肯定直接影响到产品的成本，进而影响到产品的售价。所以，如果要对预期功能进行要求，就应该让所有投标人具有相同的报价基础。《政府采购需求管理办法》（财库〔2021〕22号）九条：“采购需求应当清楚明了、表述规范、含义准确。技术要求和商务要求应当客观”。据此规定，笔者认为采购需求中应避免出现“可升”“可选配”等模棱两可的描述，如确实对拟采购设备后期有升、加配要求的，好明确“所投设备在无需增加三方设施设备的前提下，后期可升***，升内容不包含在本次采购范围内”；“设备可选配***，但选配内容不包含在本次采购范围内”。

采购人明确告知预期功能的实现方式以及本次采购预算的购买范围。既可以让所有供应商可以目了然了解采购需求，让不同产品充分进行市场竞争。也可以减少后续因表述不明引起的质疑和投诉。