框架协议助力政府采购提质增效

财政部近日公布了《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称110号令）。相较于现行政府采购中的公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购方式而言，框架协议采购是一种专门针对多频次、小额度的采购方式，也是一种较为灵活的采购方式。110号令将于2022年3月1日起施行，这将进一步丰富政府采购的方式，提高政府采购的便捷度，助力政府采购项目实现更高绩效。

众所周知，自2002年政府采购法颁布以来，中国政府采购制度发生了巨大变化。政府集中采购作为政府改革的市场化工具，在不断改变着公共部门的购买理念、购买行为和购买方式。不可否认，在政府采购领域也存在着一些问题。但我们更应该看到，政府采购作为市场经济下的新型制度，在我国实行也仅仅20年的时间。20年来，为了规范政府采购行为、提高政府采购绩效，我们付出了巨大努力，不仅颁布了1部法律、1部行政法规、8部财政部的部门规章、22件国务院的规范性文件，还有200余件财政部的规范性文件、30余件其他部委的规范性文件等。不难看出，有关政府采购的制度化、规范化、标准化建设逐步完善，而且也已经迈上治理现代化的新台阶。值此政府采购法实施20周年之际，110号令颁布出台。这不仅仅是巧合，更是一个标志，即我国政府采购方式更加多样化、规范化，我国政府采购工具箱的内容更加丰富多彩。

应该看到，政府采购作为一个市场经济下的有效政策工具，不仅要让公共部门有更多可选择的治理工具，而更为重要的是要发挥其积极而重要的作用。就公共部门向市场主体购买而言，购买不同商品的品种采用不同的配套购买方式显得尤为重要。这不仅是因为相匹配的采购方式能够带来政府采购的高效便捷，还因为规范的采购方式更能规范公共部门的采购行为和采购秩序。110号令的出台其实就是要达成这样的目的。众所周知，对于技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，如耗材、配件等小额零星类货物，以及法律、评估、会计、审计鉴证咨询等小额零星类服务，如果采取招标方式，显然成本过高、时间过长；而竞争性谈判、竞争性磋商则同样程序繁琐，又耗时费力；采取询价、单一来源采购方式则不仅会失去竞争性，还可能带来不公平现象。为此，“通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同”的框架协议采购方式恰恰弥补了其他采购方式的不足。

虽然，政府采购的政策工具有其独有的公共价值，但其仍然从属于财政政策范畴。作为财政政策工具，政府采购不仅应该执行好财政预算的职能，还要担当起提升财政绩效的责任。显然，就执行财政预算而言，框架协议同其他采购方式，如公开招标、邀请招标、竞争性谈判的职能一样，都有执行好财政预算的职能。不同的是，对于小额零星的货物和服务采购，以及对于“集中采购目录以外，采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，需要确定两家以上供应商由服务对象自主选择的”，如，养老、教育、科技、文化、卫生类服务购买，最有效履行预算职责的方式就是框架协议采购了。

此外，框架协议采购方式对于提高政府采购项目绩效同样具有积极作用。面对不断变化的货物和服务类项目的市场价格，如何有效应对才能达成财政预算支出的绩效目标，需要科学的制度设计，110号令对此也做出了回应。对于框架协议而言，协议有效期过长，就无法快速应对价格变动，协议有效期过短又会影响采购绩效。为此，110号令对于货物类和服务类采购进行了区分，即“集中采购机构或者主管预算单位应当根据工作需要和采购标的市场供应及价格变化情况，科学合理确定框架协议期限。货物项目框架协议有效期一般不超过1年，服务项目框架协议有效期一般不超过2年”。同时，110号令还灵活规定了封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购两种形式，并明确以封闭式框架协议采购为主；而对于封闭式框架协议采购的入围评审规则设置了价格优先法和质量优先法。这样既能保证政府采购效率，也能最大程度提升政府采购绩效。

应该注意到，110号令所规定的“应当有明确的采购标的和定价机制，不得采用供应商符合资格条件即入围的方法”已经超越了原协议供货方式的规定，其所秉承的“竞争择优、讲求绩效”的原则更是对原协议供货采购方式的创新。除此之外，“框架协议采购应当实行电子化采购”则为这种创新型的采购方式插上效率的翅膀。

我们完全有理由相信：框架协议采购方式将为政府采购提质增效、高质量发展起到积极的推动作用。

（作者单位：中国人民大学国家发展与战略研究院、公共管理学院）

来源：中国政府采购报