货物类框架协议采购缘何难落地？

截至10月底，笔者对全国已开展框架协议采购的1930个项目进行了分析。分析发现，一年多来，初步统计全部省区均开展了服务类的框架协议采购项目，数量为1818个，其中，集中采购机构征集的项目有617个，预算单位征集的项目为1201个；但仅有三分之一的省区开展了货物类的框架协议采购项目，共计112个。由此可见，框架协议采购方式在服务类项目中已“蔚然成风”，但针对货物类采购，大部分地方还停留在个别品目的试点探索阶段。

我们对货物类项目推进情况再进行更详细的数据分析。112个货物类框架协议采购项目中，有96个项目是首次征集，11个项目是二次征集，3个项目是三次征集，2个项目暂停征集。从征集的品目看，共覆盖了16个品目，其中征集次数最多的是复印纸，有19次；其次是便携式计算机和台式计算机，均为11次；有3个品目仅征集1次。

从集采机构执行角度来看，除个别集采机构完成了15个品目的征集外，大多数集采机构征集的品目少于3个；而集中采购目录通用货物适合框架协议采购的品目至少20个。从实际落地情况来看，大多数集采机构要么拿出少数品目做试点，要么在确定需求时，反复征求厂商、采购人、专家的意见，多次修改后项目也以难以开始征集。

三大症结制约落地速度

那么，问题出在哪儿？笔者认为其原因可以总结为三方面。一是货物类需求标准确定难，征集过程曲折，废标（包）率高。需求标准是项目征集成功的基础保障，需求标准必须具备一定的普适性，确保有足够的厂商响应；同时，各产品配置标准需要有明确范围界限，方便厂商清晰地响应需求。

笔者调查发现，在112个货物征集项目中，有31个项目的废包率超过10%，约占三分之一；有9个项目的废包率超50%，3个项目9个产品包100%废包。打印机和服务器是废包率较高的两个品目，平均废包率分别是22%和19%。废包的主要是原因是符合要求响应的供应商不足2家。笔者调研发现，响应数量不足的原因，一方面是由于采购需求标准普适性不够；另一方面是由于一些产品包限价过低，导致厂商缺乏响应的积极性。据了解，有的项目甚至以批量集采的价格再打八折作为限价。

二是入围产品较分散，对产品及服务质量监管提出更高要求。笔者发现，由于框架协议采购第一阶段执行小微企业优惠政策，大量大家不熟悉的品牌厂商通过框架协议采购的方式进入了政府采购领域。例如，某地方台式计算机框架协议采购项目中，共有24家生产厂商49个产品入围。

产品分散，可以更好地发挥市场资源配置作用，但不少厂商是通过“贴牌”或“代工”的形式来提供产品，其产品性能和服务能力必然存在极大问题，也会给采购人带来很多隐患。目前，政府采购在资产维护保障层面存在监管上的不足，笔者认为，需要延伸对产品生命周期的监管，记录产品的交付情况、维修情况、故障情况，并对入围厂商进行信用管理，确保真正优质价低的产品服务政府采购。

三是《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（以下简称《办法》）宣传学习和理解应用不足，执行存在偏差。财政部发布了《办法》，并又通过答记者问的形式，对相关条款进行了解释、说明，不少地方也请专家对《办法》进行了讲解学习。但笔者调查发现，不少地方仍存在征集文件不规范的情况。例如，某项目公告的名称是“....以公开招标方式采购框架协议入围供应商”。单从项目名称看，这一公告就存在两个严重错误：一是框架协议采购本身就是一种采购组织方式，与公开招标一样，是法定的采购方式之一；二是政府采购标的只有货物、工程和服务，不存在采购供应商。类似的公告还有“某某采购中心碎纸机框架协议采购征集公开招标公告”等，且不在少数，同时，评审方法也用了“综合评标法”。

笔者还注意到，在公布的废包项目中，有的理由是“响应供应商不足3家”。《办法》明确，“确定第一阶段入围供应商时，提交响应文件和符合资格条件、实质性要求的供应商应当均不少于2家”，显然响应供应商不足3家不应成为废包的理由。

此外，《办法》特别明确，“对耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备进行框架协议采购的，应当要求供应商同时对3年以上约定期限内的专用耗材进行报价。评审时应当考虑约定期限的专用耗材使用成本，修正仪器设备的响应报价或者质量评分。”这里需注意的是，《办法》中强调的是“仪器设备”的“专用耗材”。有项目在征集办公打印机时，也要求对耗材进行报价，并对耗材设置20%—50%的价格权重，笔者认为，这也是错误地理解政策。因为现在的办公打印机耗材不但有原厂耗材，也有通用耗材可以满足需求。

科学确定采购需求是解决之道

科学制定采购需求标准是框架协议采购能否成功执行的关键。财政部《关于做好政府采购框架协议采购工作有关问题的通知》要求：“各级财政部门要指导集中采购机构、主管预算单位结合业务特点合理确定各类产品的需求标准，逐步提高标准的科学性和完整程度，做到客观、细化、可评判、可验证。”

笔者认为，确定采购需求是有规律可循的。近些年，电子卖场的标准化为制定框架协议采购需求标准提供了良好的基础，利用技术手段对属地历史的交易数据、商品数据进行分析，包括且不限于商品核心属性分布占比、成交的价格区间、品牌厂商情况等，然后通过大数据模型来合理确定产品需求是可行的。

《办法》规定“采购需求应当明确技术和商务要求，包括功能、性能、材料、结构、外观、安全、包装、交货期限、交货的地域范围、售后服务等”。因此，在制定需求标准时，首先，应该根据品目特征及用户关注点对上述技术和商务要求进行合理化排序；其次，分清各品目需要关注的重点技术和商务要求；最后，科学合理设定指标，确定品目的标准化要求。

笔者认为，框架协议采购需求标准的制定要做好“三定”，即定配置、定包数、定限价。

一是定配置时性能指标需要关注性价比。采购人可以根据上一年采购交易数据，确定主要型号重点关注的性能参数情况。性能参数需要有一定可竞争范围，但也应该同时关注不同类型、品牌对性能的影响，避免指标参数被趋同。如计算机的CPU主要是两大品牌，如果仅仅简单依据CPU主频等参数来区分其性能且决定价格段，会带来误差甚至矛盾，可能会导致供应商用更具成本优势而性能相对次之的产品交付。笔者建议，可以基于不同厂商CPU的整体性能来区分价格段，并且根据技术的演进按阶段进行必要的调整。

二是需求包数量应结合应用场景和采购量确定。产品包数量直接影响到参与厂商的数量和商品的丰富度，产品包的数量多少应该结合上一年该品目的交易数量、交易品牌情况来确定。采购量大的需要多设置需求包，采购量少的应该少设需求包，并要关注到品目应用场景情况，如：单一功能打印机现在使用不多，大部分采购小型多功能一体机代替，因此，单一功能的打印机在设置需求包时可适当减少。

三是产品最高限价不宜定得过低。需求包的最高限价如何确定，根据《办法》，征集机构需要确定每个需求包的最高限价，此时最高限价仅是供应商响应的参考价。笔者认为，适当放宽限价有利于发挥供应商之间响应报价的竞争优势和二阶段成交阶段的竞争，避免因过低的价格限制导致部分供应商参与积极性不高，或框架协议采购征集失败。与此同时，新技术、新产品也可以通过框架协议采购方式及时提供给采购人，例如，基于人工智能的办公设备，采用绿色低碳材料和绿色工艺设计的产品等，以便更好地发挥框架协议采购的优势，更好地引导和服务采购人。

此外，从当前实施效果看，笔者认为，全面推行框架协议采购必须加强《办法》的培训学习，相关从业者都需要全面学习和理解《办法》，确保执行政策不出现偏差。

目前，框架协议采购方式正处于推广应用阶段，笔者相信，未来框架协议采购一定会在统一大市场建设、高质量发展中发挥重要制度性作用。

（作者单位：博思数采科技股份有限公司）

来源：中国政府采购报